一.   问题的提出

乡村治理对于乡村振兴具有非常重要的意义，不仅“治理有效”本身就是乡村振兴的重要目标，而且乡村治理还是实现“产业兴旺”等其他目标的基础条件。村干部作为乡村治理的核心主体，是实现治理有效的重要保障，也是推动产业发展的人才基础，因此，乡村振兴背景下“谁来治村”就成为一个亟需研究的重要问题^[1]。

关于村治主体研究，人力资本视角关注村干部的胜任能力问题，认为年轻人因为其人力资本优势能提升乡村治理绩效，尤其是经济发展绩效。王宣瑜等认为，村干部的人力资本状况能够影响到村民的投票行为和村干部的村务决策及村务管理行为，进而影响到村级治理的绩效^[2]。赵波等发现，村干部的素质特征与农村经济发展显著相关，其文化素质和综合能力素质是影响农村经济发展的主要因素^[3]。由于年轻人拥有较高的文化素质，其在乡村治理中的人力资本优势也较为突出，高梦滔等指出，村干部的知识化对农民平均收入增长具有促进作用，村干部的年轻化对于降低贫困率有促进作用^[4]。关于大学生村官的相关研究中也发现，大学生村官等青年人才在产业发展、基础设施建设和集体经济增长等方面作用显著^[5]。

值得注意的是，人力资本视角的研究多数是定量分析，那么在实践语境中，年轻人的人力资本优势是否能够发挥出来呢？在关于大学生村官的定性分析中，学者注意到的一个普遍问题是大学生村官的融入难问题。钱德洲等指出，大学生村官制度的“国家逻辑”与“乡土逻辑”存在断裂，引发了政府意图和乡土情理之间的悖论^[6]。郭明也指出，大学生村官在农村社会中所扮演的角色面临困境，成了“弱化的国家政策嵌入者”、村务工作中的“秘书人员”和“无根的农村治理群体”^[7]。其实乡村振兴背景下的青年村干部也面临着自身角色定位模糊的身份认同困境^[8]。

事实上，除了人力资本视角外，社会结构视角也是村治主体研究中的一个传统视角。杜赞奇提出了权力的文化网络概念，来分析村治主体与村庄社会之间的紧密关系，文化网络使村治主体在面对国家时，能够成为维护村庄利益的“保护型经纪”^[9]。费孝通也认为，士绅在国家与社会的“双轨治理”中发挥沟通桥梁的角色，原因在于其在乡村社会中拥有较高的地方性权威^[10]。徐勇则提出了村干部的双重角色理论，指出村干部不仅是国家的代理人，同时也是村民的当家人^[11]。之所以说村干部对村庄具有“保护性”作用，是因为村干部本身也是村庄社会结构的一员，其行为逻辑也要受到村庄社会结构的约束。所以，桂华从村干部和村庄的嵌入关系入手，指出在乡村振兴的背景下，应该由与村庄嵌入程度更高的中农群体来承担村治责任^[12]。

人力资本视角的研究忽视了村干部本身是在村民自治的制度框架下，通过民主选举产生、且不领取薪酬、只享受误工补贴的非职业化干部，在村干部本身职业化程度不高的情况下，过于强调人力资本，就忽视了村民自治的特殊性。事实上，村干部作为村民自治的核心主体，与村庄社会存在紧密的关联，因此，本文从社会结构的视角分析村干部的年轻化现象。从实践来看，2021年的村干部换届工作中，年轻化已经成为部分地区鲜明的政策导向。此次村干部年轻化具有2个特征：(1)年轻化的程度深，村两委班子的多数村干部都年轻化，部分主职村干部也年轻化了；(2)村干部年轻化的内生性，即年轻的村干部均是本地村民，那么，此次村干部年轻化中，村干部的人力资本优势能否充分发挥，其与村庄社会又存在什么样的关系，对村庄治理又会产生什么样的影响呢？

本文从社会结构的视角出发，尝试对所发现问题进行分析。首先分析年轻村干部与村庄的脱嵌关系，然后分析脱嵌关系下传统的简约治理模式的削弱和失效，最后分析其所导致的村级治理悬浮化的治理后果。本文的分析材料均来自于笔者于2021年7月在陕西西安G镇进行的为期20天的实地调研。

二.   村干部年轻化及其与村庄的脱嵌

村干部年轻化成为2021年村两委换届中的一个突出现象，并且呈现出兼业化和女性化的特征。年轻村干部和村庄处于脱嵌关系中，既包括自身利益不在村中和身体不在村中的经济脱嵌，也包括生活面向不在村中、社会关系不在村中以及价值归属不在村中的社会脱嵌。

一   村干部年轻化的表现

本文所说的村干部年轻化是指村两委班子中35岁以下的年轻村干部比例的显著上升和村干部平均年龄的显著降低。村干部年轻化在2021年的村两委换届中，是一个十分突出的新现象，村干部年轻化的直接原因是，地方政府为加强村干部在产业发展中的带动作用，在换届过程中，出台了年轻化的硬性政策要求。陕西西安的换届政策是，55岁以上的不允许进入村两委班子，且每个村至少应有1名35岁以下的村干部。表面上看，政策只要求有1名35岁以下的村干部，并未要求全盘年轻化，但是55岁的年龄上限倒逼了村干部的年轻化。从乡镇政府的角度看，如果选择50岁左右的村干部，干不了一届就要退出，无法保证村干部队伍的稳定性，而村庄内部40~50岁年龄段的中年人与35岁以下的年轻人一样都比较稀少，尽可能动员35岁以下年轻人加入村干部队伍并及早进行培养，才有利于村干部队伍的稳定性。因此，在55岁的年龄上限的倒逼下，村干部年轻化成为了乡镇政府的理性选择。

在西安G镇，2021年换届后，35岁以下村干部占比达61.9%，村干部平均年龄达38.1岁；而换届以前，35岁以下村干部占比约为25%左右，平均年龄为45.3岁。可以看到，换届以后村干部年轻化的程度显著增加。其中最典型的例子是BF村，该村现任村两委班子共有8名村干部，除了村书记48岁以外，其他村干部均为35岁以下，村干部平均年龄为33.3岁，是G镇最年轻的村两委班子，其中有6名村干部是首次担任村干部的“新人”；另一个XM村，现任村两委班子共有7名村干部，除了书记、副书记和村务监督委员会主任年龄分别为45岁、48岁和52岁以外，其余4名村干部均为35岁以下的年轻村干部，其中有3人是首次担任村干部的“新人”。具体而言，村干部年轻化呈现出以下2个显著特征。

1   兼业化

老村干部原本也是兼业的，而年轻村干部的兼业化又有一个新特征，即在村外兼业。村庄内就业机会原就有限，且主要集中在农业兼业上，而传统的小农经营模式对于年轻人而言没有吸引力，现代化规模经营的创业风险又太大，因此，在村庄内农业兼业的年轻人较少。年轻村干部中的男性村干部，一般是在村庄外县域内的工商行业兼业。如BF村7名35岁以下的村干部中，有4名男性党支部委员，均在县域范围内兼业：冯夏^①时年31岁，在家中经营的纸箱厂里做销售；冯学时年30岁，在镇里经营机械加工厂和驾校；张宗祥时年34岁，为县水务局聘用人员；冯翔宇时年30岁，在县城务工。而XM村的4名35岁以下村干部中，有2名男性村干部也是在县域范围内兼业，党支部委员张综，时年29岁，在镇上经营建材店和冷库；村委会委员李培，时年35岁，在县城经营汽车修理店。

① 本文中提到的人名均为化名，如有雷同，纯属巧合。

2   女性化

由于本地村庄年轻人数量较少，留守妇女就成了村干部的一个重要来源，村干部队伍出现了显著的女性化特征。传统的村两委班子中，一般只设妇女主任1名女性村干部，而本次村干部换届后，各村的女性村干部都在2人以上。留守妇女留在村庄的主要原因是为了照顾家庭，担任村干部与照顾家庭也不冲突，又可以获取兼职收入，因此较有吸引力。如BF村的7名35岁以下的村干部中，有3名为女性村干部：村委会副主任翟娜娜时年34岁，为了照顾公婆和孩子留在家中；党支部委员丁新，时年28岁，幼儿园聘用教师，周末在村里协助处理文字工作；村委会委员金晶，时年31岁，为照顾小孩留在家中。而XM村的4名35岁以下村干部中，有2名女性村干部：妇女主任柳雨，时年30岁，为照顾小孩留在家中；村委会委员花宁时年30岁，为照顾公婆和孩子留在家中。

二   “村里的村外人”：村干部与村庄的脱嵌

年轻村干部虽然从户籍上看是村庄村民，但他们与村庄并不存在实质性的关联，不仅自身长期不在村，而且其价值归属也不在村，由此形成身心均不在村庄的脱嵌状态，成为“村里的村外人”。传统的村庄是一个熟人社会，村干部作为熟人社会的一员，与其他村民一样受到村庄社会规范的约束，随着人口外流，熟人社会也开始逐渐解体，村民之间的熟悉程度开始减弱，人际关系也越来越理性化，成为“无主体熟人社会” ^[13]。但是，“半工半耕”的家庭生计模式仍然占据主导地位，农民并未完全脱离农业，小农经济作为熟人社会再生产的经济基础，仍然有力地延续着，同时，即使是已经退出农业的农民，长期在村庄中生活，已经建立对熟人社会的归属感，因此，村庄虽然面临着“无主体”的困境，但是并未丧失“主体性”，熟人社会的价值规范仍然能够不断地再生产^[14]。但是，年轻人由于长期在村庄外工作生活，从来没有进入农业，与村庄缺少关联，因此缺少对村庄的归属感，与仍留在农业或中间退出农业的中老年人形成了鲜明的对比，所以其与村庄的关系是一种脱嵌关系。该脱嵌具体体现在经济脱嵌和社会脱嵌2个方面。

1   村干部与村庄的经济脱嵌

年轻村干部具有兼业化和女性化2个典型特征。男性村干部一般是在县域范围内兼业，主要从事非农的小商业经营，其商业经营与村庄没有任何关联。而女性村干部虽然没有兼业，但是也已经脱离农业劳动，其收入来源主要来自村干部的工资收入，其生产活动与村庄也没有任何关系。因此，这种村干部的经济收入脱离村庄的现象可以称为经济脱嵌。经济脱嵌具体表现在以下2个方面。

(1) 利益不在村。年轻村干部大多已经脱离了农业生产，无论是只耕种自家承包地的小农户生产，还是流转村民土地的规模化生产，都很少看到年轻村干部的身影。而农业生产是村庄治理的重要内容，道路修建、水利维护等村庄公共事务与农户私人利益紧密相关，村干部作为农户中的一员就能够代表广大农户的治理需求，而由于年轻村干部已经脱农化，其私人利益也不在村，因此，对村庄公共事务治理绩效的关切程度也较低。这与中农村干部构成了鲜明的对比，中农村干部一般是村庄中经营规模较大的农户，其个人利益实现与村庄公共利益实现存在紧密的关联，水利、道路等农业公共品的供给会影响其农业经营产出，其对村庄公共事务治理绩效的关切程度也更高，而对治理绩效的关切也会转化为村干部的治理动力^[15]，。

(2) 身体不在村。对于兼业的男性村干部来说，由于其经济收入来自村外，且常年生活在村庄外，恰恰是当了村干部以后，回村的时间才增加了。而女性村干部虽然为了照顾家庭常年生活在村庄，由于其不从事农业生产活动，与其他村民的互动较少，关注点局限于家庭范围内，因此对村庄也并不了解。村干部的身体不在村，导致其对村庄和村民的熟悉程度较为有限，且多数是在当了村干部以后，因为工作关系才和村民们熟悉起来。

2   村干部与村庄的社会脱嵌

费孝通在《乡土中国》里说：“直接靠农业来谋生的人是粘着在土地上的。”^[10]7村民因为这种粘着性而被固定在土地上，熟人社会因此得以生成。而由于年轻村干部与村庄的经济脱嵌，其生产活动已经脱离了土地，其利益和身体均不在村庄，导致其在村庄内的社会关系再生产难以维系，进而导致其与村庄的社会脱嵌。农民工普遍与村庄处于经济脱嵌状态，但是一代农民工一般维持着“半工半耕”的家庭生计模式^[16]，尚未完全脱离农业，且在外出务工以前，有农业生产经验和村庄生活经历；而年轻村干部多数属于新生代农民工，已经完全脱农化了，其农业生产经验为零，成年以后的村庄生活经历也非常有限，因此，其经济脱嵌更容易转变为社会脱嵌。具体而言，年轻村干部的社会脱嵌体现在以下3个方面。

(1) 生活面向不在村。年轻村干部即使生活在村庄，其生活也是面向城镇的。年轻村干部的学历水平一般是大中专学历，其生活经历中有一个漫长的学校学习时期，这个时期与村庄的关联并不紧密；而毕业以后，年轻村干部有一个外出的务工时期，一般是去沿海地区或大城市，然后再回到县域创业或留守村庄。在学习期间和务工时期，年轻村干部的主要生活空间都在村庄之外，村庄生活经历比较匮乏。更重要的是，长期在城市生活，年轻村干部的生活观念更多地受到城市现代价值观的影响，以城市化为生活的基本面向，即使暂时居住在村庄，其最终目标也是进城。在BF村和XM村的35岁以下村干部中，已经进城买房的占到一半左右，其余一半也都有进城买房的强烈意愿。即使没有进城买房，年轻村干部的生活方式也已经完全城市化了。例如，BF村的90后女性村干部丁新，虽然在村里居住，但周末常去城区逛街，去一次就要花1 000元左右，与城里人的消费水平没有什么差异，生活方式已经高度现代化了，未来的打算也是要到城区买房。

(2) 社会关系不在村。年轻村干部与村民的社会关系也比较疏远，在村庄中未能建立起广泛深厚的关系网络。村民的社会关系存在显著的代际差别，年轻人由于生活空间长期不在村，其社会关系网络主要在村庄之外，而中老年人由于长期在村生活，社会关系网络也主要集中在村庄范围内。由于年轻人都普遍外出务工，村内的同龄人较少，年轻人即使在村也缺少在村庄内建构关系的机会和空间。这一点最显著地体现在村民的人情往来上，村庄内的红白喜事，年轻人即使在村也不参加，而是由其父母参加。

(3) 价值归属不在村。年轻村干部由于长期不在村，对村庄内部的价值规范并不熟悉，更缺乏归属。村庄内部拥有自身的地方性价值规范，村民在长期的生活过程中，对于这些价值规范自然习得并内化于心，熟人社会不仅仅是一个生活空间，更是一个意义空间，为村民提供了社会性价值和本体性价值等诸多价值来源^[17]。但是，年轻村干部由于缺少村庄生活经历，对村庄内部的价值规范并不熟悉，而且由于其生活面向是面向城镇，其在价值抉择的过程中，本身就对村庄内的地方性价值存在排斥心理，因此难以建立对村庄的价值归属。

三.   简约治理模式的削弱

村干部与村庄的脱嵌会对村庄治理产生什么样的影响？它使得村庄治理中建立在村庄社会基础之上的半正式治理被消除，从传统时期一直延续下来且有效运行的简约治理模式也因此被削弱。黄宗智指出，简约治理是一种半正式的行政方法^[18]：“依赖由社区自身提名的准官员来进行县级以下的治理” “这些准官员不带薪酬，在工作中也极少产生正式文书” “很大程度上自行其是”。狄金华认为，简约治理可以从2个角度来理解：一是治理主体/机构的简约性。即国家依靠不受薪的半正式官员对村庄进行治理；二是治理规则的简约性。即国家通过认可地方性规范的合法性，通过调用地方性规范等社会性资源，完成国家在基层的有效治理^[19]。总而言之，简约治理的核心要义在于村庄治理的低成本，而这建立在国家对半正式官员和地方性规范等村庄内部社会性资源的调用和借用上，由此，在实现村庄内部有效治理的同时，降低了国家的治理成本。

而由于年轻村干部与村庄的脱嵌，使其在村庄内部缺乏必要的社会性资源支持，传统的简约治理模式也因此被削弱。借用狄金华对主体和规则的区分^[19]，简约治理的削弱表现在以下2个方面。

一   社会性激励的弱化

村干部具有“亦官亦民”的双重身份，是当前村庄治理中的半正式治理主体。由于这种双重身份，村干部的激励并不限于误工补贴等制度性激励，同时也包括人情面子等社会性激励。村干部的社会性激励建立在村庄内部文化网络的基础上，村干部作为村庄的一员，嵌入文化网络的程度越深，其所获得的社会性激励也越强。社会性激励的存在使得村干部的行为动机倾向于保护村庄利益，其为村民服务的动力也更强。

年轻村干部由于和村庄的社会脱嵌，游离于村庄的文化网络之外，很难产生社会性激励，其主要激励来自经济激励。而在经济激励中，由于大多数中西部农业型村庄的利益比较稀薄，缺少非正式的获利空间，村干部的经济收益主要来自于制度化的工资收益。由于缺少社会性激励，年轻村干部普遍以职业化心态来看待村干部工作，将其视为一份挣钱养家的工作，与其他的工作并无本质区别。学者之前讨论村干部职业化大多是从乡镇管理的角度进行的，指的是乡镇对村干部进行坐班考勤、绩效考核等职业化的管理办法^[20]；而年轻村干部的职业化心态与此不同，是村干部的岗位认知向职业化的转变，村干部不再是一份通过干事创业实现自身价值的事业，而成了赚取收入的一份职业。这种职业化心态使得村干部缺乏对村庄发展的责任意识和对村民的情感投入，只是将村民看作客户一样的服务对象，一位年轻村干部说：“做群众工作就是谈客户，要问到村民的痛点难点，然后各个击破。”还有一位年轻村干部认为村庄工作“可以外包，用钱解决”。

二   地方性规范的失效

在传统的简约治理中，国家通过认可地方规范的合法性，借助地方性规范对村庄进行治理。而在新中国成立后，随着国家政权建设向基层的延伸，国家与地方性规范的关系也变得更加复杂，地方性规范可能会将国家权力吸纳和扭曲^[21]，两者并不完全一致，但是在地方性规范与国家规则不相互冲突的时候，国家仍然会积极借用地方性规范。因此，地方性规范在村庄治理中仍然发挥着重要的作用，是重要的社会性治理资源。而年轻村干部由于和村庄的社会脱嵌，对村庄内部的地方性规范并不熟悉，无法将其援引应用到日常治理中来，导致其群众工作能力较为低下。

1   年轻村干部脱离于村庄内的人情规范，在村民中间缺乏权威

XM村的老会计邢任强形容老村干部和年轻村干部在做群众工作的差别时说：“年轻村干部只会讲政策，群众不爱听；老村干部下去了，不会干巴巴地讲政策，而是在嬉笑怒骂中把工作做了。”之所以会出现对于年轻村干部很难而对于老村干部却很简单的工作，就是因为老村干部的社会关系网络都在村里，村民并不是看政策内容本身，很多时候是看村干部本人的人情面子，这正是地方性的人情规范在背后起作用。也正是从这个意义上来看，群众工作也并不是一个工作方法问题，而是一个权威积累的过程。村干部的权威不仅仅来自于村庄治理过程，同时也来自于日常的为人处事，其权威积累是全方位的，年轻村干部因为缺少村庄生活经历，所以也缺乏村庄内部的权威积累。XM村有一个不成文的规则，村民小组组长要兼任村民红白事的总管，负责组内村民的红白事，而XM村的村干部一般都会兼任组长，因此，也大多是各自小组的红白事总管，并在担任总管的过程中积累了权威。但是，村干部年轻化以后，小组长兼任红白事总管的规则就难以继续实行，主要原因是年轻人长期不在村，缺少时间参与红白事，而且由于对红白事的地方性规范缺乏了解而无法胜任。有趣的是，村民之所以支持年轻村干部的工作，并不是因为年轻人的工作能力强，而恰恰是村庄内部的人情规范在起作用，很多时候村民是看在年轻村干部父辈的面子上而支持年轻村干部的工作。

2   年轻村干部不熟悉村庄规范，无法将村庄规范转化为治理资源

李怀印指出，构成村社共同体最核心的要素是村社之中“活着”的规则——话语，话语反映的是村社成员对规定其权利义务关系的地方性规范的一致性认知，每个村民都受到地方性规范的制约, 同时也是村治权力的合法性来源^[22]。因此，作为一种话语资源，通过对地方性规范的援引，村干部不仅能够提升自身的合法性基础，还能够增强其对村民的约束力。而年轻村干部由于对地方性规范不熟悉，无法将地方性规范作为一种话语资源加以援引，因此，无法对农民的行为施以有效的引导，在实现政策目标的落地时往往面临困境。XM村在改厕过程中，一户村民因为更习惯旱厕而拒绝改厕，妇女主任柳雨上门做了几次工作都无功而返，村书记不得不请老会计邢任强去做工作，邢任强对农户说：“国家政策这么好，又不需要你出钱，现在整个组只剩你一家人了，你自己想想，全村都是这个政策，全镇也是这个政策，整条街道就你们家厕所还在外面，将来你儿子结婚的时候，看到这个厕所多难看呀，而且你让村民们怎么看你？”该村民听了老会计的话很快就同意改厕。邢任强的工作之所以有效，原因在于其有效利用了地方性规范的约束性力量，如果全村都改厕了，就这一户村民未改厕，在地方性规范的语境中，就会形成该户村民爱走极端的认知，尤其是在儿子谈婚论嫁时，女方家人就可以通过厕所来判断这户村民在村庄中的为人处世，可能会因此毁掉儿子的婚事，而当前农村男青年普遍面临着娶妻难的问题，给儿子娶媳妇也是父母最操心的事，邢任强正是利用了村民对娶妻这件事的关切，灵活地调动地方性规范，做通了村民的工作。

四.   村级治理的悬浮化

简约治理模式削弱之后，国家无法再借用村庄内的社会性资源进行村庄治理，治理成本必然升高。但治理成本的升高并不必然带来村级治理能力的提升，反而导致了村级治理的悬浮化。所谓悬浮化是指国家与农民关系的松散化，周飞舟最早提出了“悬浮型政权”的概念^[23]，指出基层财政来源从税费收取转变为转移支付，基层政府的行为模式也发生变化，其治理重心变为向上“跑钱”和借债，而与农民关系日渐疏远，对农民需求的回应能力逐渐弱化，在这里可以看到, 政权悬浮是由于国家权力的向上集中导致的。村干部作为村级组织负责人，具有代理人和当家人的双重身份，兼有行政与自治的双重职能，村干部与村庄在社会结构上的脱嵌，会导致村干部与村民的利益分离，进而导致国家与农民关系的松散化。朱战辉在对发达地区富人治村现象的分析中指出，富人脱嵌于村庄社会结构，其参与村庄政治的动力在于追逐私利，但同时又缺乏村庄社会结构的有效约束，因此形成了悬浮型村级治理样态^[24]。可见，村干部与村庄的关系和财政权力向上集中一样，都会造成村级组织的悬浮化，只是在既有的“悬浮型政权”状态下，村干部年轻化进一步加深了悬浮化的程度。在本文中，年轻村干部脱嵌于村庄社会，村干部只是一份职业，对村民的需求缺少感知和回应能力，因此走向悬浮化。村级治理的悬浮化具体表现在内卷化和非正式顾问化2个方面。

一   村级治理的内卷化

由于年轻村干部的激励主要来自制度化的工资激励，工资水平的高低直接决定了村干部队伍的稳定性。G镇目前的主职村干部工资为2 380元/月，普通村干部工资为1 380元/月，并且每月只发放60%，其余40%作为绩效工资在年底集中发放。1 380元/月的工资远远低于外出务工的收入水平，因此，无法吸引年轻人回村。村干部年轻化主要是乡镇政府为了完成上级政策要求而强制推行的。从换届情况看，年轻人的低意愿体现在以下2个方面：(1)年轻人做村干部是被动员的，很多都是之前的老村干部反复做思想动员后才被动加入的。例如，XM村的村委会委员花宁，其公公就是原来的老村干部，在公公的反复动员下，花宁才愿意担任村干部。(2)出现了挂名村干部。所谓“挂名”村干部即只挂名不做事，目的是为了符合村干部年轻化的政策要求。由于村干部工资缺乏吸引力，换届后的村干部队伍不稳定性仍然较高。当前的工资水平下，年轻村干部普遍是以副业心态对待其所承担的村干部工作，缺少长期工作的打算，可能会随时退出。XM村的妇女主任柳雨说，自己当时在村里带孩子，反正闲着也是闲着，在村里上班还能挣点钱补贴家用，没想到的是当了村干部以后，由于事情太多，经常要加班，反而耽误了带孩子。为了保证村干部队伍的稳定性，地方政府就必然要提高村干部的工资水平，实现村干部的职业化，并建立严格规范的管理制度进行管理。G镇所在区在村干部换届完成以后，出台了配套措施，将村干部平均工资提升了1 000元左右，主职村干部收入近4 000元，副职村干部收入达2 000多元；并将村干部提级管理，由街道办管理上升到县委组织部直管，区委组织部制定了标准化的管理体系，对村干部的培训、考核、监督进行制度化管理，并要求村干部从目前的每天值班变成全员坐班。

研究发现，村干部年轻化必然会倒逼村干部的职业化^①，而在职业化的管理体系下，村级治理也日益行政化。在行政化的村级治理中，一方面，村级治理日益被纳入到国家治理的整体范畴中；另一方面，国家又通过技术治理等方式加强了对村级治理的规范化管理^[25]。在此情况下，为完成自上而下的规范化管理要求，办事留痕、文档整理、表格报送等材料工作显著增加，村级治理的行政负担也日益加重^[26]。年轻村干部由于其自身的文化水平更高，也能够胜任日益增多的材料工作。例如，XM村的材料工作以前主要由老会计邢任强一个人就可以完成，需要电脑操作的材料工作可以请村医或者村幼儿园老师帮忙，但邢会计明显感觉，最近几年的材料工作越来越多，且越来越技术化，他一个人很难应付过来。目前XM村的4个年轻村干部都需要参与材料准备工作，其中妇女主任柳雨负主要责任，其他年轻村干部分别负责党建、残联、环境治理中的一部分材料准备工作。

① 此处的职业化是指基层政府所建立的职业化管理体系，而非年轻村干部的职业化心态。

随着村级治理的行政化，村干部与村民日益脱离，最终导致其自治职能日益弱化。一方面，随着自上而下行政控制的加强，村干部的注意力也集中在自上而下的行政任务上，回应村民自治需求的注意力被挤压；另一方面，随着社会性激励的弱化，村干部也缺少回应村民自治需求的内生动力。村级治理事务数量有限且缺乏分化，而且具有关系嵌入的特征，更适宜用半正式的自治型村级组织来进行治理^[27]。而在行政化的村级治理中，规范化的统一性要求难以与每个村庄的特殊情况相互匹配，其治理目标与村民实际治理需求日益脱离，反而为村干部增加了大量的材料工作负担，村级治理的形式主义问题日益凸显，陷入了忙而无功的内卷化困境。本文中村级治理内卷化，是指由于村干部的过度行政化导致国家自上而下的统一要求难以与村庄实际情况相匹配，进而导致村干部只能从形式上完成上级任务，村级治理因此陷入忙而无功的行政空转状态。在这种内卷化状态下，村干部与村民的心理距离日益疏远：村民看到村干部整天呆在办公室里忙忙碌碌，却不知道都在忙些什么；而村干部也缺少和村民打交道的机会，也不知道村民的心里都在想什么。

二   村级治理的非正式顾问化

在简约治理模式中，村干部能够将地方性规范转变为治理资源，进而提升其治理能力。但是，随着村干部年轻化和简约治理模式的削弱，社会性治理资源对于年轻村干部不再有效，导致其群众工作能力显著降低。目前，年轻村干部由于擅长操作手机电脑等信息设备，能够为村民提供便捷的政务服务，如G镇的养老保险以前是现金缴纳，现在变成了网上缴纳，年轻村干部能够指导老年居民进行网上缴纳。但是，村级治理不仅仅包括服务性内容，同时还包括管理性内容，大量的治理任务需要对村民的利益进行协调才能完成，而这需要村干部具有较高的群众工作能力，这恰恰是年轻村干部所欠缺的。在XM村的改厕过程中，即使国家政策已完全免费进行改建，少数村民也不配合，这就需要有村干部去做群众工作，但是上文提到妇女主任柳雨的例子就说明，年轻的村干部缺乏做群众工作的能力，导致国家政策在村庄面临着落地难的问题。

为了应对年轻村干部群众工作能力不足的问题，已经退出村两委班子的老村干部又以各种非正式的方式参与到村级治理中，形成了年轻村干部在前台、老村干部在后台的双层治理结构。在双层治理结构中，老村干部成了村级治理的非正式顾问，村级治理逐渐被顾问化，此情形具体体现在以下3个方面。(1)返聘老村干部。很多老村干部由于不符合年龄要求，退出了村干部队伍，但是其又是原村两委班子中的核心骨干，对于村级治理不可或缺，在村级财力允许的情况下，很多村以返聘的形式又将老村干部吸纳进了村级组织中，尤其是各个村的老会计，被返聘的比例非常高。老会计被返聘比例高的原因有二：一是老会计长年在村里工作，对村里情况非常熟悉，且积累了较高的威望；二是老会计管理公章，村民盖章需要随叫随到，老会计一般都是常年居住在村，能够满足公章管理要求，而年轻村干部更愿意按时上下班，不愿意随叫随到。(2)老村干部与年轻村干部工资分成。年轻村干部满足年龄条件，但缺少时间，无力承担村里工作，因此，部分年轻村干部会找一个居住在村的老村干部帮助其代理事务，其工资互相分成。其中最极端的一种形式是，老村干部的子女或亲友挂名村干部，而老村干部仍然承担日常工作。(3)老村干部救火。前文已述，年轻村干部由于担任村干部的意愿不强，很多都是老村干部动员来的，和老村干部之间具有紧密的社会关系，因此，当其工作遇到治理难点时，常常通过私人关系请老村干部出面协调。例如，XM村村委会委员花宁的公公以前当过村支部书记，花宁说：“有些村里的事还需要我公公出面，他脾气不好，大家都不敢惹他，平时很多工作我不懂也是他在背后指导我。”

村级治理非正式顾问化说明村级治理的有效运转难以离开老村干部的参与，村干部年轻化无法完全满足村级治理的实际要求。在双层化的治理结构中，年轻村干部虽然占据着村干部的体制性角色，但却与村民处于脱离状态，群众工作能力较低；老村干部虽然和村民处于联结状态，但是因为缺乏体制性角色，其在村级治理中的合法性也大大降低，只能承担辅助性的角色，其群众工作能力也无法得以充分发挥。此外，双层治理结构是村干部年轻化政策的直接后果，说明年轻村干部未能完全填补老村干部退出留下的权力真空，反而导致村级治理处于一种新旧混杂的畸形状态。需要指出的是，这种新旧混杂的畸形状态并不是过渡性的，而是长期性的。这主要是因为年轻村干部和村庄处于脱嵌状态，缺乏社会性治理资源，因此群众工作能力较低，且由于这种群众工作能力建立在村干部与村庄社会结构的嵌入关系基础上，在缺乏嵌入性的情况下，年轻村干部的群众工作能力很难在工作过程中得到培养训练。

需要说明的是，老村干部以非正式顾问的形式参与村庄治理，并不意味着形成了一种新的简约治理模式。本文使用的简约治理概念来自黄宗智的研究^[18]，在黄宗智的原始定义中，简约治理的主体是不带薪酬的准官员，他们虽然不是正式的政府官员，但是同时又具有体制性地位，因此，村级治理中的简约治理，特指村干部借用村庄内部社会性资源所进行的治理。而老村干部以非正式顾问化的方式参与村级治理，是年轻村干部利用其与老村干部的社会关系动员的结果，是为了解决村干部年轻化以后群众工作能力不足的问题，所采用的应急之策，老村干部本身参与工作又缺乏正当的体制性身份，因此难以称其为简约治理。

五.   结语

“谁来治村”是乡村振兴战略实施中的一个重要问题，村干部年轻化成了部分地区对这一问题的实践解答。本文通过对陕西西安G镇的村干部年轻化现象的实践分析，发现村干部年轻化并未将村干部的人力资本优势转化为村级治理能力，反而造成了村级治理的悬浮化。年轻村干部虽然具有法律上的村民身份，但其实际上却已经脱嵌于村庄之外，成为“村里的村外人”。在经济层面，年轻村干部由于生产不在村，其自身利益和身体也不在村；在社会层面，年轻村干部由于缺乏村庄生活经历，其生活面向、社会关系和价值归属均不在村。年轻村干部与村庄的脱嵌，导致了传统的简约治理模式的削弱，村干部的社会性激励弱化、村庄内的地方性规范失效，社会性资源无法转变成治理资源。村级治理因此走向悬浮化，年轻村干部对制度性工资激励的依赖，倒逼了村干部的职业化，进而加剧了村级治理的行政化，村级治理陷入与村民需求相脱离的内卷化困境；而年轻村干部群众工作能力的降低，使得村级治理无法脱离老村干部的能力支撑，老村干部仍然在后台发挥非正式顾问角色，由此形成了年轻村干部在前台、年长的老村干部在后台的双层治理结构，这是一种新旧混合的畸形管理状态。

在基层治理现代化的转型背景下，基层的治理事务增多、治理标准提高、治理资源下沉、治理过程精细，这对村干部的综合素质提出了更高的要求，懂电脑、会使用手机成了村干部需要具备的重要技能，村干部年轻化也成为基层治理转型的一个趋势，村干部年轻化政策因此具有合理性。但是，村干部年轻化政策在执行中出现了偏差，变成了对老村干部的排斥，变成了全盘年轻化，不仅没有提升，反而降低了村级治理能力。应该看到，传统的村庄社会结构尚未解体，简约治理模式在村级治理中仍然发挥着重要作用，老村干部与村民的联结要强于年轻村干部，群众工作能力也更强。因此，村干部年轻化的推进，需要与既有的村干部队伍有序衔接。从陕西西安G镇的例子可以看到，之所以出现村干部全盘年轻化，重要的原因就是农村干部政策规定了55岁的年龄上限，而从实际情况看，50多岁在农村仍然是能干事情的年龄，年龄偏大并不会影响村干部的治理能力。因此，村干部年轻化的重点应当是将年轻村干部有序地吸纳进既有的村干部队伍中来，并充分释放其人力资本优势。在这方面，各地积极探索的后备干部制度发挥了重要作用，能够形成老中青有机结合的梯度结构，综合利用不同年龄段村干部的能力优势，提升村级组织的总体治理能力；同时，还能够为年轻村干部的工作提供一个缓冲期，年轻村干部能够通过观察学习和经验积累快速提升自身综合素质，从而为村干部队伍培养出合格优秀的治理人才。

本文认为，村干部年轻化并不是一个新的现象，但是现阶段村干部年轻化具有其特殊性。首先，由于是政策推动下的年轻化，现阶段年轻化范围更广、程度更深，并呈现出了女性化等新特征。其次，由于人口外流背景下村庄社会结构的变动，年轻村干部与村庄的关系也随之发生变化，产生了经济脱嵌和社会脱嵌的问题，这也使得年龄成为衡量村干部来源的一个突出变量，不同年龄段的村干部与村庄的关系存在根本的差异，对村庄治理的影响也不同。因此，本文并不是反对一切的村干部年轻化，而是反对现阶段的与村庄脱嵌的村干部年轻化，村庄治理应该注重让留守村庄的中老年干部发挥主体作用。