在2016年全国两会期间，习近平总书记就提出了建立“亲”“清”新型政商关系的要求。所谓“亲”就是有亲切感，坦诚交往，互帮互助，相互支持；所谓“清”就是彼此要保持界限，清清爽爽，不勾肩搭背，不以权徇私，保持一种清廉纯洁的良好关系^[1]。这个要求既是针对目前我国企业与政府关系中存在的问题提出的，也为调整现有的政商关系指明了方向。由于我国国有企业的特殊性，这种关系的界定实际上更多地是指向民营企业与政府的关系。“亲”“清”政商关系的建立有利于形成健康的政治生态、公平的市场环境及良好的社会风气。然而要想建立这种新型的政商关系，就必须对我国目前民营企业与政府关系的现状有一个较为深刻的了解和把握。只有这样才能有的放矢地提出具有实践意义的有效方法和措施，这也是作者开展这项研究的目的。

我国民营企业自改革开放以来发展极为迅速，数量上不断增加，规模不断扩大，对经济和社会发展的贡献也越来越令人瞩目。根据国家工商行政管理总局的统计，截至2017年9月，全国共有私营企业2 607.29万家，注册资本165.38万亿元，分别占企业总量的89.7%和60.3%。同时，民营企业还为全国提供了90%的就业岗位，创造了95%的出口, 担负着80%以上的直接或间接税收，对国民经济的贡献已经超过一半，在技术创新和经济增长活力方面更是做出了巨大贡献。

随着民营企业在我国经济和社会发展中扮演的角色越来越重要，这一群体在政治生活中的地位也在逐步提高。然而, 与其他所有制的企业不同，受历史惯性的影响，民营企业在各类有形和无形资源上还存在着先天的劣势。这就使得他们对政治环境格外依赖也更加敏感。为了改善这种状况，民营企业比以往任何时候都更多地进行了政治参与。然而，现有的渠道和平台是否能够有效满足民营企业政治参与的需要?民营企业的政治参与程度是否均衡？民营企业与政府的互动实践还存在着什么障碍?如何改进才能有效发挥这一群体在民主政治建设和经济、社会建设方面的作用，以便建立“亲”“清”的新型政商关系？现有的研究尚未清晰地回答这些问题。

一.   国内外相关研究回顾

西方学术界对企业政治参与的研究始于20世纪70年代。学者们将企业为了自身的利益和发展，通过各种方式影响各级政府对于公共政策的制定的行为统称为企业的政治行为、政治战略或政治参与^[2]。这些研究涉及企业对政治参与的态度^[3]，企业参与政治的渠道和施加影响的方式^[4-5]，企业政治参与态度选择的影响因素^[6-7]，参与方式和渠道选择的影响因素^[8-10]，政治参与效果的影响因素^[11]以及企业政治参与效果的评价^[12-13]等方面。

在众多的可能影响企业政治参与强度的因素中，研究者在企业规模和其所面临的政府规制压力的研究方面取得了较为一致的认识。对企业规模的界定可以是资产规模、利润额，也可以是雇员人数等等。这组研究的结论是：组织的资产规模越大，建立政治行动委员会的可能性越大，筹集到的捐款也越多^{[6, 14]}；企业的盈利能力越强，越倾向于领导行业的政治行动^[15]；如果以员工人数来界定，则为规模越大政治参与的积极性越高^[9]。

比起大量的对企业政治行为强度影响因素的研究，对影响组织具体的政治战略战术选择的研究则相对不够。少量研究发现：企业资金和员工数量的多少会调整企业的政治战略^[8]；企业在拥有足够资源的时候，往往会选择直接游说立法者^[16]；而企业的规模对企业政治行为的规模、范围、持久性和战术的丰富性都具有显著的正向影响^[17]。

我国的相关研究始于21世纪初，内容涉及企业政治行为的界定、动机^[18-19]、战术^{[14, 20]}、影响因素^[21-22]以及实际效应^[23-24]等。由于我国正处于建设中国特色社会主义的重要阶段，这个阶段的政治环境特殊，而且没有先例可循，我国对企业政治参与行为的界定不同于西方。同时，我国在很多领域对法律、法规的完善以及执行还处于摸索阶段，尤其是对政策的解读和执行，各级、各地政府可能存在着差异。因此，对于企业来讲，这种政治环境充满了不确定性。为了降低这种不确定性的负面影响，企业对各级政府的行政过程也不得不加以关注，甚至在政策制定过程参与不足的情况下，将重心放在了政策执行的过程上。所以，国内学术界对企业政治行为的界定比国际上普遍采用的定义范围更广，涵盖了立法和行政2个领域中企业的参与情况^[25-26]。

二.   研究目的与方法

鉴于上述背景，本项研究着重考察了以河南省为代表的我国中部地区民营企业的政治参与情况，并基于此提出了建立“亲”“清”政商关系的举措建议。虽然，企业的政治参与仅反映了政商关系的一个方面，但这个方面与良性政商关系的构建具有非常紧密的关系，是政商关系一个极其重要的组成部分。因此，研究企业的政治参与现状与问题，对建立良好的政商关系具有重要的实践意义和学术价值。沿用我国学者对企业政治参与的界定，参考现有的相关成果，本项研究重点关注的问题包括民营企业的生存环境，与政府机构的日常沟通与接触的情况，对政策制定和执行过程施加影响的主观导向，政治参与的素养，客观的方法、效果以及存在的问题等。

本课题在深度访谈的基础上，采用问卷调查的方法，分别对民营企业和政府官员就民营企业的政治参与情况进行了调研。对政府官员也进行调研是为了更好地理解民营企业的主观看法和客观行为，对所调研的内容形成一个更全面、客观和均衡的认识。通过对调研数据的综合对比分析，得出结论，并在此基础上，提出改变现状，建立“亲”“清”新型政商关系的意见和建议。

对于民营企业，先根据企业分布的行业、区域及规模，有重点地确定了15家访谈对象，访谈采用半结构化方式。然后根据访谈结果设计调查问卷。经过2次预调研后，对民营企业的最终问卷设计了3组共44个问题：第1组为企业和问卷回答人的基本情况，共10个问题；第2组为企业对自身一般经营环境和政策、行政环境的评价，共8个问题；第3组为企业政治参与情况，涉及民营企业对政治参与的态度和看法，参与的方式、渠道、特征和效果以及参与过程中存在的问题，共26个问题。

大面积问卷的发放选取了郑州、洛阳、开封、三门峡4个地市的民营企业。为提高数据搜集的质量，采用了面对面讲解、协助受访人即时回答问题的方法。整个问卷发放和回收过程持续了半年时间。共发放问卷700份，回收667份，样本回收率95.28%；剔除不可使用的83份^①，剩余有效问卷584份，样本有效率为87.55%。由现有研究成果可知，不同规模的企业对政治环境或政府政策变化的反应会有所不同，因此，研究中将民营企业按规模分为大中型民营企业和小微民营企业2组；在回收的问卷中，大中型民营企业占259份，小微民营企业325份^①。

① 问卷的筛选剔除了问卷回答者是中层管理人员或基层管理人员的情况以及问卷不能使用的情况。

① 本课题所调研的“民营企业”特指私营企业和个体工商户的总和；而“小微企业”则按照工业和信息化部、国家统计局、发展改革委和财政部2011年联合颁布的《中小企业划型标准规定》进行界定。

对政府官员的调研始于对10个政府部门进行的深度访谈。其中6个为市厅级单位，4个为县处级单位。涉及工商、税务、环保、卫生、消防等部门。在主管领域上，力求能够做到全面覆盖。在深度访谈的基础上设计出问卷，并同样进行了2次预调研。通过修改和完善，最终发放的问卷包括4组共32个问题：第1组为政府官员的基本情况，共3个问题；第2组是请政府官员从其自身角度对民营企业的生存环境作出评价，共5个问题；第3组为政府部门与民营企业的沟通现状，共8个问题；第4组请政府官员对民营企业政治参与情况作出评价，涉及对民营企业政治参与的总体看法，对民营企业家政治素养的评价，对民营企业政治参与效果的评价，参与过程中存在的问题及建议，共16个问题，其中，最后2个为开放式的建议。对政府官员的大面积问卷共发放了230份，回收179份，剔除不合格的17份，得到有效问卷160份，有效回收率为70%。

三.   结果与分析

一   民营企业调查

通过对数据的分析可以看出，民营企业无论规模大小，都承受着来自资金、人才竞争环境以及用工方面的压力。这些民营企业急需政府的扶持和帮助。但就目前的政策环境和相关部门的行政作风来讲，政府虽然一直在改进自身不足，但是所需做的工作仍然很多。这主要体现在需要行政审批或许可的事项还很多，各项政策的协调性仍然不好，针对民营企业的扶持力度仍需加强，税费负担仍然有减轻的空间等(见图 1~2)。从行政方面讲, 行政过程透明度不够, 不能很好地体现公平、公正和公开，这就给权力寻租提供了土壤；行政弹性有时过大，随意性较强，行政人员的服务意识还没有普遍建立起来。这种情况与民营企业心目中理想的企业与政府的关系，即被服务与服务的关系, 或者至少说是比较平等的关系，还存在着较大的差距。

图  1  小微民营企业认为目前政策环境方面存在的主要问题

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图  2  大中型民营企业认为目前政策环境方面存在的主要问题

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虽然民营企业急需改变目前的政策和行政环境，但是民营企业主对政策的关注程度却普遍不高, 他们对政策发表意见使用最多的方式仍然是和周围的人闲聊。民营企业主行使自己的投票权，参与投票选举各类代表的积极性并不高。但是一旦参加投票选举各类代表，大部分民营企业主还是会认真履行职责。民营企业普遍认为当选为各类代表的最重要的条件是企业规模较大，对当地经济贡献大。但是他们对目前的民营企业代表是否能真正代表本群体的利益，都表现出了一个谨慎的态度。

在使用网络平台参政时，民营企业更多的是在BBS或微信朋友圈里偶尔就政策法规发表一些感悟，而不是通过政府官员更可能接触到的官方平台，例如，通过官方微博和微信公众号等与政府官员进行沟通。可见，目前网络参政的效果还不被民营企业所认同。究其原因，是由于当前通过网络这种渠道与政府进行沟通还存在着一些不足，例如，网络信息真实性难辨真假；官方的网络通道不多，得到的回复滞后，不能及时解决问题，缺乏法律规范和依据等等。这就促使民营企业更倾向于通过小范围与政府官员面对面地有针对性的沟通，来传达自身对公共政策的意见和建议(见图 3~4)。但是，毕竟这样的机会太少，只有极少数企业能够获得，对于大多数企业，尤其是小微企业，他们的意见表达通道不多，与政府官员或者决策者之间还是缺乏应有的沟通。

图  3  小微民营企业主认为目前网络参政存在的主要问题

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图  4  大中型民营企业负责人认为目前网络参政存在的主要问题

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对政治过程的参与，规模不同的2组民营企业之间也存在着差异。第一，大中型民营企业对其所处的政策环境评价甚至低于小微民营企业。这一方面可能是由于企业目标较大，与政府部门打交道的机会较多, 比起小微民营企业可能更频繁地受到其认为的行政不公；另一方面，大中型民营企业的负责人或高管比较关注政府的各项政策的合理性，成长中的大中型民营企业对良好的政治环境的要求比小微民营企业更高一些。

第二，大中型民营企业比小微民营企业在对自身与政府的关系中要求有更多的主动权和更加强烈的主体意识。一旦认为受到政府部门或相关行政人员的不公正对待，大中型民营企业会处理得比小微企业更积极一些。当小微民营企业受到政府部门及相关行政人员的不公正对待时, 大多选择沉默；而一部分大中型民营企业则会选择与更高层级的政府官员见面，私下里解决问题。但无论是什么样的解决方式，都会给民营企业的日常运营带来不少的困难和额外的精力支出，也给权力寻租创造了机会。

第三，虽然2个群体对政策的关注度整体来说都不高，但是出现这种情况的原因是不同的。小微民营企业主要是因为企业经营压力大，无暇顾及其他；而大中型民营企业则是因为对政策信心不足，认为政策落实的效果和效率都不理想。小微企业对于政策的出台程序并不十分了解, 对于自己在哪些环节可以参与意见也不十分清楚。当前，民营企业家中的人大代表、政协委员或党代表大多出自规模较大的明星民营企业，而在政策出台过程中，被征求意见的也往往是这些人或是各领域的专家，小微民营企业则很少能参与其中。目前，虽然政府已经意识到这一点，并且开始采取措施加以改进，但是效果还不明显，正在采取的措施也有不少值得商榷的地方。和小微民营企业一样，大中型民营企业对政策发表意见使用最多的方式也是和周围的人闲聊，只是选择“在网上发表评论”和“通过行业协会反映意见”的比例要高一些。这种差异可能是由于大中型民营企业与行业协会的接触要多一些，另外对于网络的使用也更频繁一些(见图 5~6)。

图  5  小微民营企业对公共政策表达看法的主要方式

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图  6  大中型民营企业对公共政策表达看法的主要方式

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第四，虽然大中型民营企业比小微民营企业更加普遍地加入了商会或者行业协会，但参加活动的积极性并不高。小微企业则很少加入这类组织，这种消极态度主要是源于他们认为加入这类组织对改善自己的现状没有什么实际作用，或者认为门槛太高，抑或根本就不了解，甚至不知道有这类组织。可见小微民营企业这个群体的组织程度比大中型民营企业要低。

第五，小微民营企业参加政府部门举办的论证会、听证会、座谈会，或充当政府部门的决策顾问，被政府部门征求政策意见的机会比大中型民营企业少, 但是调研结果也表明即使有这样的机会, 他们也多半不会发表意见。比起小微企业，大中型民营企业负责人更愿意抓住被政府部门征求意见的机会，表达自己对公共政策的看法。这表现出他们更加自信，对自己的意见在这种场合被认真聆听和接受抱有更高的期望。

第六，大中型民营企业高管当选为各类代表的机会比小微民营企业主略多一些，但是小微民营企业对当选各类代表的意愿更强烈。小微民营企业对参选各类代表相对积极的态度源于他们认为当选了代表就可以替本企业、本行业和小微企业争取更多的话语权，提高自己和企业的社会地位，为社会大众谋福利等。而大中型民营企业的回答则更实际一些，他们的主要目的是建立与政府官员沟通的桥梁。从两组企业在这个问题上表现出的差异看，大中型民营企业负责人参选代表或委员有着更加实际的目的，这也从一个侧面反映出民营企业对目前在人大或政协中的民营企业家代表能否代表整个群体的利益而心存疑虑。

第七，无论大小民营企业均普遍认为，当选为各类代表最重要的条件是企业规模相对较大，对当地经济贡献较多。但是大中型民营企业对当选代表、委员的条件还倾向于一些非正当因素，例如，“与党政、人大部门官员熟识”，而小微民营企业则更加理想化一些。

第八，小微民营企业主对民营企业参政议政不是特别积极。数据反映了与追求政治话语权相比，小微企业面临的最迫切需要解决的是生存问题。一部分小微民营企业意识到，要想生存下去，政府的扶持是很重要的，另一部分却没有意识到这一点。大中型民营企业对这个问题的看法更积极一些，这反映了只有在运营比较稳定的基础上，民营企业才会有更强烈的参政议政的要求。受访的小微民营企业认为，他们这一群体参政的最大困难是表达诉求的途径不多以及缺乏组织，而大中型民营企业认为缺乏组织才是第1位的，渠道少次之(见图 7~8)。可见，对于大中型民营企业来讲，提高凝聚力是当务之急；而对于小微民营企业来讲，则首先需要给予表达政见的渠道。

图  7  小微民营企业认为目前民营企业参政中存在的主要问题

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图  8  大中型民营企业负责人认为目前民营企业参政中存在的主要问题

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二   政府调查

通过对政府官员的访谈和问卷调查发现，认为民营企业政治地位比较低的占大多数，认为其生存环境一般、能过得去的较多。在这方面比民营企业自身的感受稍好一些。对于民营企业在经营中面临的困难，政府官员认为除了资金、人才和技术短缺外，还存在着竞争环境不公平的问题。同时，政府官员普遍认为政策环境给民营企业带来了不少困难，主要体现在税收过重和需要审批的事项过多2个方面；而在行政上，“政府官员在执行政策时随意性太大”以及缺乏服务意识是造成企业困扰的主要原因(见图 9~10)。可见对自身存在的问题，政府官员还是敢于正视的。即便如此，他们评估的民营企业面临的生存压力还是不如民营企业自身所感受到的深切，对于政策环境给民营企业带来的困难认识也不如民营企业全面。

图  9  政府官员认为民营企业的政策环境存在的问题

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图  10  政府官员认为行政方面可能给企业带来的困难

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参与受访的政府官员所在的机构绝大多数是与企业接触比较频繁的，但是多数政府官员还是认为政府机构与民营企业的沟通并不十分充分；有时政策宣传不到位，或在企业需要时并不一定能够顺利地找到负责解决问题的政府部门或人员，加之政府工作人员的素质参差不齐，致使民营企业在与政府机构接触的过程中产生了一些不满。因此，他们大多认为政府机构的工作作风和工作效率仅仅是一般，甚至是不好。尽管如此，比起民营企业对他们的评价，他们的自我感觉还是要好许多(见图 11)。

图  11  政府官员对本机构工作作风和工作效率的总体评价

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多数官员认为政府与民营企业应该是服务与被服务的关系；而政府机构与民营企业的日常沟通是必要的，这有利于互相了解，提高行政和服务效率。但是，对于民营企业所掌握的有关政府机构职能和办事程序的知识，政府官员评价并不高，认为民营企业应该在这方面加强了解和学习，以便少走弯路。对于民营企业参与政策的制定，多数政府官员是认可的，认为这不但有利于民营企业维护自身的利益，也有利于民主政治的发展，但是他们也普遍反映民营企业对国家和地方的政策法规关注度不够。虽然在人大和政协中的民营企业家代表数量逐年增加，提案和议案的质量也在不断提高，但那多限于规模大、纳税多、与党政官员熟识的明星企业，大多数中小民营企业并没有表达自己意见的机会，更何况即便是当选为人大代表或政协委员，也大多是把这个身份当作是结识政府官员的一个平台，而并不是有效参政、维护民营企业利益的一个渠道。目前政府推行的网络参政形式也并没有得到各方的重视，相关的法律法规还不够健全。除了以上问题，民营企业，尤其是小微企业缺乏组织，造成参政效果不佳也是目前民营企业政治参与中存在的主要问题之一(见图 12)，这些结果与本项研究对民营企业调研的结果基本一致。

图  12  政府官员认为目前民营企业参政中存在的主要问题

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四.   结论与建议

总的来说，民营企业和政府官员对多数问题的看法是一致的，差异主要体现在对问题的认识程度不同。这种分歧是由于各自看问题的角度不同，也给人们提供了一些启示。可以下的结论是，政府和决策者对民营企业的经营所构建的政策环境和行政环境都还有一定的改进空间。民营企业参政议政的渠道较少，现有的正规渠道仅仅包括当选人大代表、政协委员或党代表，参加政府举办的论证会、听证会或座谈会，或在政策公示时通过网络等媒介发表意见等。而且在仅有的几条渠道中也有诸多的限制，参政效果并不十分理想。同时，政府机构的行政服务意识和水平与民营企业的期盼之间也存在着差距，工作作风和工作效率也有待改善和提高。现有的局面使得政府与民营企业之间缺乏持续有效的沟通，这无疑不利于政策的制定、行政的改善和充分发挥民营企业对我国经济社会的贡献作用，不利于“亲”型政商关系的建立。

小微民营企业主对自己的政治地位评价较低，在参政议政上表现出了较为矛盾的心理。他们渴望自己这个群体的声音能够被决策者听到，却又认为自己的声音即使被听到也不会被重视。长期以来，与决策者沟通的缺乏影响了他们对政治参与的热情，对决策过程的了解，使其对政府的扶持心存疑虑。大中型民营企业目前参政议政的情况也不十分理想。这主要表现为参政渠道少，渠道的有效性不高，一旦受到不公正待遇时缺乏正当的解决通道。虽然与小微民营企业相比，该群体获得了更多的政治参与的机会，但是这与他们的期望值还有很大的差距，他们“不得不”利用手中的资源去寻求非官方的渠道来解决问题，这就给政府公职人员的权力寻租提供了机会，让腐败成为可能，不利于“清”型政商关系的建立。政府官员的观点也反映了民营企业自身存在的一些问题，例如，对政府机构的职能和办事程序缺乏了解，对参政议政缺乏热情和积极性，经营行为不够规范，遇到问题时，更愿意要求通过政府官员给予“特殊照顾”来解决，积极参选人大代表或政协委员也在一定程度上是出于私利。

针对以上问题，为建立“亲”“清”新型政商关系，本项研究提出如下改进建议。第一，增加民营企业参政议政的机会。各级政府应着力进一步增进政商之间的沟通，开辟更多渠道让民营企业有效参政。除了现有的渠道，还应进行决策创新，力求在关系到民营企业利益的政策、措施出台和调整前，广泛征求民营企业的意见，并建立此种沟通的长效机制。在立法过程中，应降低民营企业主参政议政的门槛，增加他们的参政机会^[2]。同时，应采用多种形式扩大意见征询面。除了以往常用的论证会、听证会和座谈会外，可以利用新媒体或网络平台，与各种规模的民营企业建立广泛而直接的沟通渠道，利用大数据等新兴工具分析民营企业的诉求，探寻政策改善的多种可能性^[1]。在这个过程中，应特别关注小微民营企业的诉求。在确定合理的民营企业人大代表、政协委员的比例之基础上，提高小微民营企业代表的比例。在举办相关的论证会、听证会和座谈会时，应邀请小微民营企业代表参加。在网络参政平台上，开辟小微企业专用平台等。

第二，要确保所采用的参政方式有效。首先，坚持民主选举代表，依法打击在选举过程中出现的贿选和其他不规范行为。其次，要在提案、审议和通过的各个环节变自上而下地主动征求意见为法定征求意见，并尽可能细化，提出量化指标，确保法律法规的通过符合民主和科学的要求^[2]。再次，要加强各部门立法的协调性，避免各项政策之间相互矛盾现象的产生。就网络参政讲，政府机构一方面应该加强网络平台建设，提高网络问政的能力和水平，增强服务意识，重视群众通过网络平台反映的意见和建议，通过网络与普通群众拉近距离，真正做到服务于民；另一方面，应加强法治建设，尽快推进网络立法，加强网络管理，净化网络环境，使网络参政在清洁的环境中生根开花^[2]。

第三，要鼓励民营企业，特别是小微民营企业建立自己的组织，让他们在互相帮助的同时，更好地参政议政。民营企业目前的组织是工商联、各种商会、行业协会等。要加强这些组织的独立性，提高他们的素质，增强他们维护本群体利益及参政议政的能力。目前，小微民营企业的组织还是太少，河南省的小微企业商会是一个不错的平台，但还远远不够。各地在推进行业协会的去行政化方面还应该进一步加大力度。组织的建立及其内部的选举要真正体现民主，组织的各项活动要真正体现小微民营企业的意愿，维护小微企业的利益。政府可以在资金上给予一定的支持^[2]，并对他们进行适当的培训，鼓励这类组织提出更多更高质量的政策建议。

第四，在行政方面，要切实增强政府公职人员的服务意识，建立服务型政府；还应继续完善各项制度，包括政策的宣传，行政流程的公开、公平和公正，行政效果的民主评议与考核等。同时，还要加大政策的落实力度^[2]，让通过严格立法程序出台的法律法规落到实处，对于不执行政策，或政策落实不到位的行为坚决予以查处。加大对腐败的惩处力度，建立和完善杜绝腐败的各项规章制度，从根本上铲除以权力寻租的可能。

另外，从民营企业的角度讲，应该提升自身参政议政的素质和法律意识。积极了解本群体可以参政议政的各种渠道，踊跃加入各种商会或行业协会，积极参与活动，通过这些组织和机构来表达本群体对政策的意见和建议；在出现被不公正对待情况时，通过这些组织和合法渠道来进行维权^[2]；同时，坚决杜绝通过非法手段获得特权的想法和图谋。

总之，建立“亲”“清”新型政商关系需要企业和政府的共同努力。一方面要加强企业与政府之间的沟通与互动，让民营企业更好地参政议政，让政府有效听取他们的意见和建议；另一方面，要坚决清除产生腐败的土壤，杜绝权钱交易的腐败行为^[27]。只有这样才能建立“亲”“清”新型政商关系，促进健康的政治生态、公平的市场环境和良好的社会风气的形成。